构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系
杨晓渡
党的十九届三中全会深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九大精神，审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，充分体现了以习近平同志为核心的党中央坚持和发展中国特色社会主义、勇于自我革命的坚定决心和政治勇气，体现了对党的领导、国家富强、民族振兴、人民幸福的深谋远虑和使命担当。《决定》明确提出，深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这是党中央高瞻远瞩、审时度势作出的重大战略决策，对于决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利具有深远意义。
一、深刻认识健全党和国家机构职能体系的重要意义
我们党历来高度重视党和国家机构建设和改革。党的十九大明确要求，深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。党的十九届三中全会作出构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的决策部署，是贯彻落实党的十九大精神的重大举措，是党的十九大战略部署的细化实化具体化。
(一)坚持和加强党的全面领导的必然要求。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。有党的领导才有中国强盛、民族复兴、人民幸福。我们党要更好团结带领人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加强和完善党的全面领导，不断提高党的执政能力和领导水平。党和国家机构是党执政的重要载体，深化党和国家机构改革，建立健全党对重大工作的领导体制机制，优化党和国家组织机构，统筹设置党和国家机构，有利于把党总揽全局、协调各方落到实处，有利于从制度上保证党长期执政和国家长治久安。只有牢牢把握坚持党的全面领导这个根本原则，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，加强和优化党对各领域各方面工作的领导，才能不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。
(二)推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是管党兴党、治国理政的重要保障。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大以来，习近平总书记就深化党和国家机构改革作出一系列重要论述，推动党和国家机构改革在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。深化党和国家机构改革是全面深化改革的重要内容，直接关系到国家治理体系的完善和治理能力的提升，对统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局发挥着体制支撑和保障作用。只有与时俱进改革机构设置，优化职能配置，才能广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，提高党和国家治理效能。
(三)完善和发展中国特色社会主义制度的现实需要。习近平总书记深刻指出：“推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。”中国特色社会主义已经进入了新时代。从党的十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，一些领域党的机构设置和职能配置不够健全有力，党和国家机构重叠、职责交叉、权责脱节，中央和地方机构权责划分不尽合理等。这些问题如不及时解决，必然会妨碍党和国家事业发展。只有增强忧患意识，坚持问题导向，与时俱进深化机构改革，着力解决党和国家机构设置和职能配置存在的矛盾和问题，才能推动形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度，更好发挥社会主义制度优越性。
(四)坚持以人民为中心发展思想的制度安排。习近平总书记强调，“为人民服务是我们党的根本宗旨，也是各级政府的根本宗旨。”无论党和国家机构职能怎么转变，为人民服务的宗旨都不会变，立党为公、执政为民的本质要求不能变。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这就要求党和国家机构必须坚持人民主体地位，贯彻党的群众路线，充分调度执政资源更好满足人民对美好生活新的多样化需求，完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益、倾听人民心声、接受人民监督的体制机制，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。
二、准确理解健全党和国家机构职能体系的总体要求
形势决定任务，目标决定路径。深化党和国家机构改革，健全党和国家机构职能体系，必须坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，准确理解系统完备、科学规范、运行高效的主要内涵和精神实质。
系统完备就是机构健全、职能配套、机制完善，重点解决党和国家机构职能体系覆盖面问题，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。我国的国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。深化党和国家机构改革，关键要把握好党的领导和国家治理的关系。《决定》和《方案》围绕党的全面领导宏观规划、整体思考，着力构建紧密相连、相互协调的党和国家机构职能体系。一是强调党的全面领导是深化党和国家机构改革的重要目标和根本保证，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面全过程，落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节。二是明确改革后的党和国家机构职能体系，包括总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力。三是要求完善保证党的全面领导的制度安排，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。
科学规范就是设置合理、程序严密、于法周延，重点解决党和国家机构职能体系精准度问题，不断提高制度化、规范化、程序化水平。习近平总书记明确要求：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。”深化党和国家机构改革，关键要把握好深化改革和推进法治的关系。《决定》强调，必须坚持改革和法治相统一、相促进，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。一是贯彻凡属重大改革都要于法有据的要求，强调依法依规完善党和国家机构职能，依法履行职责，依法管理机构和编制，发挥法治规范和保障改革的作用。二是通过改革加强法治工作，主动适应改革需要，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，在不断探索实践和完善过程中保持社会主义法治的持久生命力。三是立足当前、着眼长远，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障;同时注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。
运行高效就是运转协调、执行顺畅、监督有力，重点解决党和国家机构职能体系实效性问题，推进党和国家机构职能优化协同高效。针对当前党和国家机构设置和职能配置存在的突出矛盾和问题，《决定》强调要以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能。一是要科学合理、权责一致，聚焦发展所需、基层所盼、民心所向，优化机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮问题。二是要有统有分、有主有次，既统筹设置党和国家机构，又注重发挥职能部门作用;既强调中央部门集中精力抓大事、谋全局，又充分调动地方积极性、因地制宜做好工作。三是要履职到位、流程通畅，加强相关机构配合联动，强化事中事后监管，提高服务群众能力，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。
系统完备、科学规范、运行高效，三者彼此联系、相互贯通，但各有侧重、内涵不同，是一个全方位、立体化的有机整体。系统完备是基础，加强顶层设计，注重统筹谋划，使各个方面各个层次各个要素整体推进，才能保证改革的科学性和实效性;科学规范是保障，以良法促进发展、保障善治，才能推动党和国家机构职能体系的齐全完备和高效运行;运行高效是关键，再完备的系统、再规范的制度，最终要体现为机构职能的有效运转。三者相互作用、环环相扣、缺一不可。要在实践中准确理解和把握其内在要求，着力增强改革系统性、整体性、协同性，拓展改革广度和深度，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展，开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景。
三、统筹把握健全党和国家机构职能体系的思路举措
深化党和国家机构改革是一个系统工程，必须在党中央集中统一领导下进行。各级党委(党组)要把思想和行动统一到党中央的决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，强化责任担当，精准务实、优质高效完成党和国家机构改革任务。
(一)完善坚持党的领导的体制机制。加强党对各领域各方面工作的领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。《决定》要求，建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，优化党中央决策和议事协调机构;强化党的组织在同级组织中的领导地位，在国家机关、事业单位和其他非党组织中设立的党委(党组)，要确保党的方针政策和决策部署得到贯彻落实;更好发挥党的职能部门作用，优化党的部门、党委办事机构、党的派出机关机构设置和职责配置;统筹设置党政机构，职能相近、联系紧密的可以实行合并设立或合署办公;推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，健全党和国家监督体系。《方案》贯彻以上要求，专门对深化党中央机构改革作出部署，提出组建国家监察委员会等改革任务。实施这些改革措施，有利于维护党中央权威和集中统一领导，保证党中央政令畅通和工作高效，把党的路线方针政策落到实处。
(二)调整优化政府机构职能。转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。改革开放以来，我国政府先后经历了七次比较集中的机构改革，为建立健全宏观调控体系提供了组织保障，但仍存在一些制约市场在资源配置中发挥决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。《决定》要求，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府有关职能;合理配置宏观管理部门职能，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，健全金融管理体系，构建统一高效审计监督体系;深入推进简政放权，清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项，全面实施市场准入负面清单制度。《决定》还提出要完善市场监管和执法体制、改革自然资源和生态环境管理体制、完善公共服务管理体制、强化事中事后监管、提高行政效率等要求。《方案》贯彻以上要求，对深化国务院机构改革作出部署，提出一系列重大改革任务。实施这些改革措施，目的就是调整优化政府机构设置、职能配置、工作流程，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。
(三)统筹各类机构改革。这是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。《决定》要求，完善党政机构布局，理顺党政机构职责关系，系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源;深化人大、政协和司法机构改革，发挥人大及其常委会职能作用，推进人民政协履职能力建设，提高司法公信力;深化群团组织改革，健全党委统一领导群团工作的制度，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，更好发挥群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用;推进社会组织改革，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制;加快推进事业单位改革，实现政事分开，推进事企分开;深化武警部队、民兵和预备役部队跨军地改革，推进公安现役部队改革。实施这些改革措施，有利于理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位职责，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团和社会组织活力，增强人民军队战斗力，使各类机构有机衔接、相互协调，各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。
(四)合理设置地方机构。地方的权威来自于党中央权威，地方的工作是对党中央决策部署的具体落实。在保证党中央政令畅通的前提下，对那些由下级管理更为直接高效的事务，可赋予地方更多自主权。从现实情况看，一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。这就要求合理界定各层级间职能配置、优化机构设置，发挥各自比较优势。《决定》要求，地方机构设置要保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规，确保上下贯通、执行有力;增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方;构建简约高效的基层管理体制，改进服务方式，最大限度方便群众;规范垂直管理体制和地方分级管理体制，理顺和明确权责关系。实施这些改革措施，必将更好发挥中央和地方两个积极性，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴中国梦提供有力制度保障。