4月9日，美国总统拜登签署行政令，宣布成立一个跨党派委员会，就美最高法院大法官人数等多项改革问题展开研究，主题包括最高法院大法官的任职年限、大法官人数规模以及最高法院对审理案件的选择和裁决等。

自1869年以来，美最高法院大法官人数一直是9人，且没有任期限制。虽然美国《宪法》并没有明确规定最高法院大法官的人数，但要想改变这个设置，必须由国会作出决定。难怪美联社说：“任何想要改变这一人数的努力都将是爆炸性的”。

虽然，拜登没有明确表态要增加法官人数，但行政令一出，让人马上联想到1937年罗斯福总统的填塞法院计划（packing the court）以及由此引发的那场短短5个月却惊心动魄的宪政危机。

填塞法院计划——罗斯福与最高法院的较量

△富兰克林·罗斯福总统

为了应对美国有史以来最严重的经济危机，罗斯福上任后大刀阔斧地展开了百日新政。然而新政的推进并非一帆风顺，来自联邦最高法院的阻力更是一度将其扼杀在摇篮中。

罗斯福与保守派大法官在政府职责问题上存在严重分歧。罗斯福认为，需要有一个强大的全国性政府来应对美国20世纪出现的问题；而保守派大法官们主张自由主义，强调正当程序原则和契约自由原则，认为政府无需、也无权干涉经济活动。

由于最高法院时任9位大法官中保守派大法官占多数，罗斯福推出的新政法案《全国工业复兴法》《农业调整法》等接连被判违宪。等到他1937年1月第二次就任总统时，最高法院已经通过一系列判决将新政摧毁得“体无完肤”了。

罗斯福认定，对新政形成障碍的不是宪法，而是一部分固守成规“曲解”了宪法的大法官们。为此，1937年2月5日，他正式向国会提交了司法程序改革法案（Judicial Procedures Reform Bill of 1937），也被称为“填塞法院计划”（court-packing plan）。

该法案规定，总统有权为每一位年满70岁零6个月的最高法院法官任命一名新法官，最多不超过6名。这意味着，只要国会通过了罗斯福的方案，总统就可以向最高法院任命6位“自己人”。

“填塞法院计划”的目的是改变最高法院中自由派与保守派大法官的力量对比，以获得对新政的有利裁决。但该计划一经提出就招致新闻界、国会乃至各州的猛烈批评。媒体一针见血地指出：“罗斯福先生的真正目的，是让最高法院按照他的意志行事。”

△上图漫画意指罗斯福的“填塞法院计划”其实是为了解决经济大萧条时期推行的新政所遇到的司法阻碍，在最高法院增加和他观点一致的法官，改变最高法院大法官的构成比例，支持新政的大法官将成为多数。

1937年7月22日，参议院最终以70比20的投票结果将多数党领袖罗宾逊基于“填塞法院计划”的替代提案送回至司法委员会，该计划就此宣告失败。

耐人寻味的是，“填塞法院计划”看似遭到了激烈抵制，但却影响了最高法院的判决走向。从1936年10月至1937年6月，最高法院没有推翻一项新政法律，《瓦格纳法》《社会保障法》以及华盛顿州的一项最低工资法等保障劳工权益的重要法律均得到了最高法院的认可和支持。这些判决被视为最高法院为免遭“填塞”的命运而做出的让步。

《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》一书作者杰夫·谢索评价：“填塞法院计划”之所以以失败告终，一方面在于该计划试图撼动美国政治制度的根基，引起美国人对于权力集中和美式独裁的忧惧；另一方面也在于最高法院及时调整立场，使得该计划显得再无必要。

时隔80多年后，拜登总统为何刚一上任就不畏急难险重，成立跨党派委员会进行司法规制改革？这恐怕还得从最高法院两位政治光谱南辕北辙的大法官的去世讲起。

两位大法官的去世——两党怨念不可弥合

2015年之后上任的3位大法官在通过参议院投票表决时，有两位是50比48堪堪过关，这从另一个侧面也说明两党分歧越来越大，已无共识可言。保守派大法官安东宁·斯卡利亚（Antonin Scalia）和自由派大法官露丝·巴德·金斯伯格（Ruth Bader Ginsburg）的去世，更是给美国政坛开出了两道难题。

斯卡利亚大法官于2016年1月13日去世，此时据时任总统奥巴马第二个任期结束还有将近一年时间，而共和、民主两党的候选人特朗普和希拉里的竞选较量当时已见端倪。

奥巴马提名梅里克·加兰德（Merrick Garland）接替斯卡利亚的大法官之位，但当时的参议院多数党领袖、共和党人麦康奈尔（McConnell）引用被共和党称为的“拜登理论”把这一提名用“费力把事拖”（filibuster）达一年之久，最终加兰德无缘大法官之位。

所谓拜登理论，就是1992年时任参议院司法委员会主席的拜登曾经公开表示，在大选前任命新的大法官任命是不公平的。如果总统提名大法官，参议院司法委员会要认真考虑拖延大法官提名的听证，直到大选结束才能任命。

共和党这是请君入瓮，以其人之道还施彼身。由于特朗普就任总统后提名的保守派法官尼尔·戈萨奇（Neil McGill Gorsuch）接替了斯卡利亚大法官的位置，所以许多民主党人认为，戈萨奇占据的是共和党人“窃取”来的席位。

4年后，同样的困局再次出现。金斯伯格大法官于2020年9月18日逝世，此时特朗普的任期即将结束，与拜登的总统选战激斗正酣。民主党人希望参议院继续按照“拜登理论”行事，大选前不任命大法官。但共和党这次不再理会“拜登理论”，当年9月26日，时任总统特朗普提名保守派法官艾米·科尼·巴雷特（Amy Vivian Coney Barrett）接替金斯伯格位置，一个月后共和党掌控的参议院投票通过，巴雷特随即宣誓就职。她的入职导致最高法院保守派和自由派的比例变为6比3。

此举点燃了民主党的怒火。民主党参议院领袖查克·舒默（Chuck Schumer）指责称，共和党人窃取了最高法院的空缺席位，“这也是对他们所宣称原则的一种嘲弄。”而像纽约州激进民主党人、众议员亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯（A·O·C）等著名人物则直接宣示，如果民主党赢得大选，一定会认真考虑增加大法官人数。之前一直反对填塞法院计划的总统候选人拜登，此时选择了沉默。

共和党人、俄亥俄州众议员吉姆·乔丹（Jim Jordan）向国会提交了一项决议，正式要求将最高法院的法官人数限制在9名：“任何增加美国最高法院大法官人数或填塞最高法院的企图都将破坏我们的民主制度，破坏我们国家最高法院的信誉。”

解答这两位大法官去世遗留的难题，两党无法达成共识。

美国最高法院的总统委员会——拜登骑虎难下

总统竞选时，面对民主党内的怒火和共和党对手“破坏民主”的骂名，总统候选人拜登曾提出了一个权宜之策：就填塞法院计划组成委员会，进行180天的调研后再做决定。所以4月9日签署的这份行政令可以看作是他在兑现选举承诺。

然而，“关于美国最高法院的总统委员会”的成立，无法缓解拜登总统左右为难的局面。

白宫公布委员会成员名单后，迅速赢得了保守的联邦主义者协会成员的赞扬，同时引发了改革法院者的口诛笔伐：“在选择委员会成员时，白宫似乎优先考虑了两党合作和法律界名人，而不是选择那些真正花了大量时间倡导最高法院改革的人。”有评论批评道，多年来反对奥巴马医改的专家名列其中，而倡议改革最高法院、减弱其意识形态色彩的学者专家却无一人入选。他们甚至直接下了结论：这个委员会不会解决任何问题。

拜登给这个由36名法律专家、学者以及前联邦法官组成的委员会的研究时间只有180天。这期间，他们将举行公开会议，听取有关专家、社会团体的不同意见，之后完成评估报告。

半年后将出台的报告是否能促使白宫下决心提出填塞法院法案，民主党掌控的参众两院又会做出什么样的回应，是否会产生80多年前罗斯福总统抛出填塞法院计划那样的宪政风浪，尚待观察，但有一点已是不争的事实，那就是：150年历史的美国最高法院恐难以超然局外，是被填塞还是反填塞，其权威性是否依然不被挑战，都将是下一步华盛顿争斗的重大议题。

（本文参考文献为《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》，[美]杰夫·谢索著，陈平译，文汇出版社2019年7月版、陈平：《大萧条时期的美国宪法变革：罗斯福曾向最高法院宣战》、叶逗逗：《保守还是更保守？》以及媒体相关报道，数据来源维基百科：美国最高法院大法官词条）

特约撰稿丨余伟利