城市如人，要智慧也要韧性
半月谈记者 何磊静 柳王敏 郑钧天
郑州雨灾导致的断网之灾凸显出当今城市普遍韧性不足，抗风险能力较弱。随着全球气候变暖，寒潮、强降雨、干旱等极端天气已呈现频发趋势，且从地域上覆盖面更广。突如其来的重大自然灾害乃至人祸考验城市“耐灾”能力，增强城市韧性、呵护城市体格健康，迫在眉睫。
城市韧性：整体强大的系统工程
在工程力学领域，韧性指“回到最初的状态”。“韧性城市”则强调在一座城市面临自然和社会的慢性压力和急性冲击后，特别是在遭受地震、洪水、瘟疫等突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力，能够通过快速分散风险、自动调整恢复，从而有效抵御外来冲击和减缓内部灾害。
早在1999年，韧性城市的概念就以防灾减灾为切入口被用于城市研究，如今，韧性城市所涵盖的内容越来越丰富。浙江省城乡规划院院长陈桂秋认为，韧性城市的内涵和外延是全方位的，主要包含了生态韧性、防灾韧性、设施韧性、经济韧性、社会韧性等五大方面的韧性。
生态韧性指城市系统如何在生态文明理念指导下，促进城市的现代文明发展与生态环境保护良性互动;防灾韧性指城市有足够能力应对洪涝灾害、消防安全、地震、台风以及其他一些灾害;设施韧性既涉及急性猛烈冲击，也涉及一些慢性冲击，比如交通拥堵、城市热岛效应、水资源缺乏等问题，它需要设施来保障;经济韧性侧重如何让城市的经济能够可持续发展，让城市能够有更高的就业率、产业结构更完善、经济运行更稳定，比如说城市的产业门类不能太单一，金融体系不能有太多泡沫;社会韧性指城市社会能够可持续发展，建立文明、和谐、有序的社会治理结构。
韧性城市的包罗万象也注定其建设是一个长期系统工程，单方面的强大不代表整体的强大。上海社科院社会学研究所研究员陶希东认为，韧性城市建设是一项涉及多领域、多部门、多行动主体、多利益相关者的全方位集体合作和全周期管理行动，更是对城市规划理念、城市管理体制、社会治理体系等领域的系统性改革创新。在建设过程中，城市作为一个有机综合系统，各个不同的主体和利益相关方，都在这个受到冲击的综合性平台上，进行或独立或交叉的互动，因而韧性城市建设需要统筹推进，久久为功，不宜单兵作战，也不能一蹴而就。
韧性城市建设：一场无法回避的战斗
据第三方机构“国际灾害数据库”收录的包括洪水、风暴、干旱、极端温度、野火在内的5种主要极端天气灾难事件数据显示，其总数有明显的上升趋势。2000年后，人类每年经历的极端天气灾难大多在300~400次之间。2017~2020年间，大约每年有1亿人因极端天气受到影响。
面对新变局，一些城市的发展观仍然局限在单纯的“谋增长、快增长”层面。在发展导向或增长导向下，城市会把常态下的发展作为最大甚至是唯一的目标，而不会把应对非常态状况列入优先考虑的范围，这与全面提升城市的弹性和安全性、保障可持续发展的时代要求相违背。尽管各个城市规模、发展阶段、灾害隐患有所不同，但建设韧性城市无疑是宏观层面的必选项。
“特大城市作为重要的人类住所，其高度的社会异质性、流动性、复杂性、开放性、集聚性等特征，决定着其比一般区域面临着更为严峻的风险挑战和安全压力。”陶希东说。以上海为例，上海作为已经基本建成多个国际中心、人口高密度集中的现代化大都市，常住人口超2400万，市场主体270多万家，地铁运营总里程达700多公里，地铁日均客流1200万次，1.4万个住宅小区，拥有30层以上的高层建筑1500多幢，建筑总量达13亿多平方米……如此庞大的体量，意味着上海发展面临的风险也十分巨大。着力统筹好城市的发展和安全，下功夫克服城市的脆弱性，确保整个城市能够沉着应对各种内外部突发风险，保持城市功能的正常运行，具有极端重要性和紧迫性。
除了思想认识上要居安思危，现实生活中发生的各类灾难事件更警示了我们防范“黑天鹅”事件的极端重要性。南京市城乡建设委员会研究室副主任汪广丰认为，新冠疫情暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面还存在明显的短板。今年突发的河南洪灾，尤其是郑州地下洪涝灾害，则警示城市地下空间开发利用必须特别重视安全问题。江苏省地下空间学会常务副理事长黄俊表示，安全问题伴随城市地下空间的规划、设计、施工与运维的全过程，有必要成立专门机构，协同推进安全、绿色、智慧运维领域的研究和实施工作，加强城市“里子”建设。
硬汉韧性源自全能功夫
受访专家表示，城市规划迫切需要从基础设施、经济发展、生态环境、治理体系等方面综合发力，围绕打造韧性城市，前瞻布局，全面提升对各类突发事件的应变能力、抗压能力、恢复能力，确保在遭受重大风险冲击后仍能快速回到正常轨道。
科学编制规划，构建更富韧性的城市空间格局。汪广丰认为，需建立一套适合城市实际的韧性评价指标体系，构建多层次战略空间刚性留白和动态调整机制，制定实施有效的制约行动和预防策略，营造可持续的城市形态。
完善产业链，提升“柔性”组织能力。“柔性”，指的是城市在面对突发灾害时所表现出来的灵活性。比如对于一些应急装备和物资，一座城市可能在平时大多数时间都用不着，但仍然要具备短时间内生产、转产相关物资的能力，这样，危机发生后激增的“弹性需求”方能被有效满足。
打通城市链，保障城市资源短时间内快速供给。随着城镇化的发展，城市人口的流动已从城市内流动转变为城市间流动，风险防控越发呈现出跨域性与连锁性特点，更容易牵一发而动全身。在南京市规划设计研究院副总规划师汪毅看来，“韧性城市”概念可扩展为“韧性城市群”。他建议共同开展城市群安全风险评估，建立区域风险监测预警体系。同时，建立应急资源保障合作机制，统筹区域内各类资源，科学确定管控级别，发挥中心城市和大城市设施完善、资源服务水平高的优势，为中小城市分担风险，有效降低救灾成本。
升级信息链，持续提升应急处置速度。要加强区域数字基础设施统筹布局和共建共享，进一步加大区域“新基建”建设力度。重点提高5G、云计算、物联网、智能终端等基础型信息设施的区域覆盖范围。加快数据融合，共建统一的区域综合防灾与风险预测管理信息平台，加强基础性数字化公共服务均等化，重点提升落后城市以及乡村地区数字化公共服务水平，缩小群体以及城市之间的数字鸿沟。推进智慧社区建设，筑牢社区基础信息收集的情报网，同时推动线上线下的管理服务。
全方位锻造“心理韧性”，构建“软支撑”。专家指出，打造韧性城市，既要周密布局基础设施、物资储备、产业发展等“硬资源”，也要提升社区组织动员能力，涵养成熟、积极、坚强的民众心态，悉心培育公民科学素养，构建“软支撑”。打造韧性城市，可优先考虑打造韧性社区、韧性居民。应当强化社区的生活建筑质量把控，完善社区的基础设施建设，不断提高社区居民的危机意识和应急素养。
注重在城市体检中发现“城市病”。2019年，住建部选择南京等11个城市开展城市体检试点，2020年起进一步推广。南京据此形成了包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷等方面50多项指标评价体系。通过形成《年度体检总体评估报告》，南京围绕存在的区域发展不平衡、服务与需求不匹配等城市问题，从国土空间规划、生态资源保护、服务提升等多方面研究制定对策。
（刊于《半月谈内部版》2021年第9期）
